債務上限危機凸顯美國制度缺陷

【國際觀察·美國會立法亂象】

作者：劉衛東（中國社會科學院美國研究所研究員）

美國債務上限問題是困擾美國政府和社會的“常見病”“多發病”，多屆政府都已中招，且近年來發病越發頻繁。不久前，美國債務上限再次面臨危機，民主共和兩黨經過長時間的反復博弈，終于趕在違約前達成妥協。共和黨人同意再次提升債務上限，但迫使民主黨人在削減國防和非國防賬戶支出方面，包括回收新冠抗疫援助資金、削減對國稅局的撥款、提升無須工作即可領取食品券的最低年限等問題上，做出了讓步。然而，兩黨的妥協是暫時的，雙方均有議員對結果不滿，而且由于病根未除，下一輪危機很快又會到來。

【資料圖】

債務纏身盧重光繪

美國聯邦政府依靠稅收和借款來履行其財政義務，其支出涉及三個部分：一是法定支出，包括社保、醫保、退休金補貼等；二是自主性支出，包括國內、國際和國防支出；三是政府借債的利息支出。由于政府稅收無法滿足其財政支出需求，因此舉債就是歷屆美國政府籌集資金的慣用手段。政府債券的購買者主要是美國民眾、機構和外國政府，早期美國的黃金儲備是其投資擔保，在美元取消金本位后，美國政府的信用就成為吸引債務投資的主要保障。

但錢總是要有借有還，如果過度借債，就可能導致政府失去償債能力。因此，在1917年，美國政府通過了《第二次自由債券法》，規定由國會采用設置債務上限的方式，對各類債券的發行量進行控制。如果聯邦債務達到上限，而上限又未被提升，政府就無法支付借債利息，從而發生聯邦債務違約。違約的后果很嚴重，包括財政部無法繼續發債；政府關門從而不再提供部分服務；美國債券持有者無法獲得投資利息；銀行出現大規模匯兌風潮，經濟增速下滑，失業激增，社會動蕩；嚴重沖擊全球經濟和金融市場，甚至引發全球金融震蕩。

債務上限是由美國國會確立并經總統批準的，改變債務上限也需要按照正常立法程序來進行。自1940年以來，國會先后發起了90余次改變債務上限的立法，僅2000年以來就有18次。1995年前，修改債務上限引發的爭議有限。而在那之后，民主共和兩黨在這一問題上的斗爭不斷激化。共和黨原則上反對無條件提升債務上限，如果不得不提升，則要求須以顯著削減預算支出為前提。民主黨支持無條件提高債務上限以避免危機出現，支持通過增加稅收來降低財政赤字，同時反對削減在社會安全、醫療等方面的支出。由于近年來兩黨的立場越發對立，且拒絕相互妥協，債務上限問題成為美國政治生活中一個新的燙手山芋，曾一度導致美國信用等級被調降。總體來看，美國政治體制和黨派爭斗是其主要原因。

第一，府會分權是導致債務上限危機頻現的重要原因。美國憲法規定，國會有權決定美國的稅收和支出規劃，是美國的“錢袋子”；行政部門負責提出預算草案供國會審批，隨后負責具體支出。在現實中，行政部門了解國計民生對政府資金的實際需求，而國會并不掌握相關信息；行政首腦需要通過滿足選民各種需求來獲得政績，國會則負責監督其作為是否適當。

權力制衡的設計初衷有其合理性，但在實際運行中卻無法避免雙方陷入權力斗爭，并時常置大局于不顧。國會往往不太關注國家發展面臨的現實資金壓力，而是把注意力放在恢復“理想狀態”上；還將提高債務上限的投票與批準政府支出或稅收的投票分開進行，以便更有效地控制行政部門的行動。行政部門則更重視盡快解決好眼前問題，甚至好大喜功，而不太介意財政支出激增給國家未來發展帶來的潛在風險。由此可見，府會之間由分權所導致的“各掃門前雪”，是解決債務上限問題邁不過去的坎。

第二，債務上限危機是美國政府執政能力不足的具體體現。任何國家的發展都需要政府的資金投入，但有多少錢辦多少事，入不敷出的日子總難長久。一般來說，未償還國債占GDP的比例不超過60%，才是一個健康的指標。雖然有人認為適度的財政赤字有利于經濟發展，但當前美國聯邦債務的規模已超過31萬億美元，達到GDP的124%，而且還在不斷攀升。

美國債務不斷創下新高的根源有兩點：一是政府自私，盲目貪圖功利，一味注重眼前效果，開支時不考慮收入情況，忽視投資效益；二是在入不敷出時不自我反思，而是向未來透支，寅吃卯糧，向世界借錢，轉嫁風險。因此，根本問題在于債務，而不是債務上限。美國政府一直以來都把提升債務上限視為解決債務違約問題的絕招，用小收益來編織大陷阱，人為忽視欠債還錢的硬道理，頗有“我死后哪管洪水滔天”的意味。這不僅是執政能力不足的問題，更體現出美國政府的不負責任。

第三，兩黨黨內斗爭激化了矛盾。總的來說，民主共和兩黨在債務上限問題上的理念是對立的，但不同歷史階段對立的程度不同。以往，雙方還存在一些基本共識，在危機來臨之前都能積極爭取和解。但是，近年來兩黨內部出現了明顯的分化，民粹主義和政治極化在黨內的影響激增，兩黨內部都出現了有別于傳統骨干力量的極端派，且其勢力不斷壯大，也不再忌憚于制造黨內分裂，這在共和黨內部表現得尤為明顯。

當前，在共和黨席位占微弱優勢的眾議院中，有20多名共和黨“自由黨團”成員一直在鬧獨立，在今年初眾議院選舉議長的過程中，這些人就向本黨候選人麥卡錫展示出拒不妥協的強硬姿態。在債務上限問題上，他們同樣不把麥卡錫放在眼里，力圖利用自身四兩撥千斤的有利地位謀取私利。民主黨內也同樣，所謂“進步派”對拜登政府形成明顯牽制。在不久前圍繞債務上限法案的表決中，149名共和黨議員和165名民主黨議員投了贊成票，71名共和黨議員和46名民主黨議員投了反對票，可以看出，兩黨內部都有規模不小的反對派在給主流陣營制造麻煩。只要有他們存在，即使兩黨主流試圖在債務上限問題上盡快達成妥協，也會困難重重。

第四，債務上限問題早已成為兩黨打擊對手的工具。債務上限名義上是政府治理問題，實際上一直都是兩黨用來打擊對手的籌碼。從雙方博弈中可見，自1960年以來，美國債務上限已經被提升了78次，其中在共和黨總統任內提升了49次，在民主黨總統任內提升了29次。這一數據差別與兩黨基本理念是相悖的。國會共和黨人原則上反對提高債務上限，而在共和黨控制白宮時，卻并不介意違背自己宣稱的理念。對他們來說，理念和原則是次要的，如何保護自己、打擊對手才是關鍵，他們并不反對本黨領袖揮霍無度，但是在對手控制白宮時，就自動變得“負起責任”。

此外，兩黨雖然均支持減少部分聯邦開支，但是在需削減項目上分歧明顯。共和黨的目標是削減國防開支和部分國內開支項目，包括聯邦執法、醫保、應對非法移民、應對氣候變化、環境治理等經費；而這些恰恰是民主黨人頗為看重的投資重心。

再以特朗普的表現為例。他在任期間曾三次簽署法案支持提高債務上限，但現在卻呼吁共和黨同僚對拜登寸步不讓，如果民主黨不作出妥協，“你們就必須讓違約發生”。可是，在兩黨達成妥協后，特朗普不置一詞，卻把主要精力都放在宣傳一場高爾夫錦標賽和打擊黨內總統競爭對手德桑蒂斯方面，似乎已經失去了對債務上限問題的興趣。顯而易見，債務上限問題不過是他們打擊對手的工具，其立場反映的是黨派利益，甚至只是個人利益，而非國家利益。

從根本上說，債務上限危機源于美國政府的揮霍無度，而國會設置債務上限本來是為了防止白宮濫發國債。但從有記錄以來，美國政府的債務規模屢破上限，相關制度并未起到實質性的約束作用。實際上，設置債務上限不過是一個權宜之計，甚至僅僅是一個障眼法，讓選民看到政客們沒有閑著，但可以不斷被打破的上限究竟有多大存在的必要呢？如果美國不從制度根子上進行反思，只會導致債務上限繼續一再被突破，政府信用不斷下降，并因其國內行為的溢出效應而給世界經濟帶來隨時可能暴發的嚴重隱患。

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